Мухамадеева Г.А. Правовые проблемы становления «сервисного» государства в Российской Феде-рации // Журнал «Муниципальная служба в Республике Башкортостан», 2014, №1, С.28-31.

Мухамадеева Г.А. Правовые проблемы становления «сервисного» государства в Российской Феде-рации // Журнал «Муниципальная служба в Республике Башкортостан», 2014, №1, С.28-31.

Продолжительная реформа системы государственного и муниципального управления наглядно показала, что деятельность государственных органов по предоставлению государственных и муниципальных услуг осуществляется не на уровне социального государства, какой провозглашена в Конституции Российская Федерация. Одновременно стоит заметить, что организация и управление оказанием государственных и муниципальных услуг является одним из ведущих направлений управленческого процесса в целом.

Как указывает в своей работе Л.К.Терещенко одним из приоритетных направлений административной реформы выдвинута задача повышения качества государственных услуг [1]. В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами отмечалось, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д.[2]

Как отмечает Президент Российской Федерации в своем Бюджетном послании Федеральному собранию от 28.06.2012 года необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. От успешности действий в этих сферах непосредственно зависят условия жизни населения. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал[3].

Задача органов государственного управления и органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих публичных услуг. В этом смысле государственную и муниципальную политику можно рассматривать как систему мер, направленную на повышение качества жизни населения и комплексное социально-экономическое развитие территорий[4].

Деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению является самым важным направлением деятельности государства. Во всех развитых политических системах по качеству предоставления государственных и муниципальных услуг оценивается эффективность деятельности государства и муниципалитетов в целом.

Основными направлениями совершенствования правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг сегодня является повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, выбор и использование оптимальных способов организации предоставления публичных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения.

22 и 23 марта 2012 года в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации состоялась Международная конференция «Развитие государственного управления в России». Участники конференции обсудили вопросы реформирования государственного управления, рассказали о полученных результатах и приоритетах на среднесрочную перспективу.

На открытии мероприятия выступила Министр экономического развития Российской Федерации Эльвира Набиуллина. Основной посыл ее доклада: «Главная цель всей нашей общей работы – создать сервисное государство. Для этого мы должны снизить административное давление на бизнес и повысить качество государственных услуг для граждан и бизнеса».

Министр рассказала о том, какая работа ведется в рамках:  повышения качества государственных и муниципальных услуг посредством разработки единых стандартов и регламентов; перехода к предоставлению государственных  и муниципальных услуг в электронном виде;  реализации принципа «одного окна» в многофункциональных центрах по оказанию государственных и муниципальных услуг (сейчас в 62 субъектах Российской Федерации действуют 655 офисов МФЦ);  внедрения механизма досудебного обжалования действий и решений государственных и муниципальных органов, а также ответственности чиновников сотрудников МФЦ  за нарушение порядка (от 3 до 10 тысяч рублей) и срока рассмотрения обращений (от 20 до 30 тысяч рублей);  реализации ряда системных мер по борьбе с административными барьерами.

Сервисное государство – термин для России новый и непривычный. И не только для граждан, но и для самих чиновников.

Пока российский менталитет не позволяет сравнивать публичные услуги с услугами, получаемыми гражданами в сфере прав потребителей.

В Конституции РФ публичные услуги как особая функция государства не отражены. Термин «услуги» используется в узком понимании как элемент экономических отношений (в ст. 8 гарантируется свободное перемещение услуг, в ст. 74 установлено, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей). Обязанности государства по предоставлению публичных услуг вытекают из конституционно закрепленных прав граждан: права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41), права на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование и высшее образование (на конкурсной основе) в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43), права на пользование учреждениями культуры (ст. 44).

Так, с позиции программы «Электронного Правительства», которое постепенно внедряется в России, обычно выделяется три категории услуг:

1) услуги по публикации — предоставление той или иной информации на правительственном портале;

2) услуги по взаимодействию — онлайновые услуги предполагают наличие двусторонней связи, позволяющей гражданам связаться с правительственными служащими и/или внутренними системами, получить шаблон документа, заполнить его и отослать обратно;

3) услуги по проведению транзакций, например платежей, декларирование налогов и т. д.

Заметим, что некоторые откровенно не приемлют наименование работ государственных органов услугами. Одни говорят: услуги оказывает ДЭЗ, а мы занимаемся стратегическим руководством страной. Другие — говорить об услугах государства людям означает способствовать торговле ими, т. е. еще большей коррупции. На наш (и мировой) взгляд, и то и другое неверно. Первым надо помнить о том, что служение народу — высокая миссия. Поэтому в США к услугам относят и охрану государственных границ, и разработку законов. Вторым не стоит забывать, что дело не в названии, а в понимании и определении обязанностей государственного служащего, в механизмах контроля за их выполнением. Кстати, при желании каждый может заменить слово «услуга» на выражение «непосредственный выход выполнения процесса, реализованного госслужащим». Суть останется той же, только произносить будет слишком сложно.

Последние 15—20 лет в мире активно идут два процесса:

1) реформа государственных органов (и государственной службы), которая необходима для сокращения числа чиновников, повышения их ответственности и квалификации, скорости и качества реагирования государственных органов на постоянно возникающие новые проблемы и, что очень важно, для более сильного фокусирования работы госорганов не на своих внутренних потребностях, а на интересах народа (населения, предприятий);

2) информатизация государственных органов, которая признана не единственным, но одним из сильнейших инструментов достижения целей реформы госорганов.

Модель сервисного государства очень и очень полезна как минимум по двум причинам:

Во-первых, эта модель явно выделяет тот объект (услугу), который можно отслеживать и измерять с точки зрения его непосредственной и отдаленной пользы. И на этой основе можно измерять эффективность всех административных реформ и целевых программ информатизации. Можно, например, будет говорить: ведомство в три раза сократило затраты времени предприятий при оказании им услуг по выдаче разрешительных документов, при этом число госслужащих и зарегистрированных претензий к ним сократилось. (Кстати, регистрацию претензий можно выполнять средствами ЭП, что сделает их измерение объективным.) Или, предположим, ведомство затратило на подготовку законопроектов в среднем в полтора раза меньше времени, включая цикл согласования законопроекта со всеми заинтересованными сторонами. Причем в эти заинтересованные стороны вошли граждане и их общественные объединения, которые заранее получили доступ к законопроекту и смогли оставить свои замечания на открытом Web-форуме. Если понимать разработку законопроекта как действительно полезную услугу народу, к оценке этой услуги надо обязательно отнести и тот измеримый результат, который должно принести применение закона. При такой оценке эффективности правительству уже трудно будет прятаться за словами «мы осуществляем стратегическое руководство, просто вы это плохо понимаете».

Во-вторых, с технологической точки зрения, т. е. для организации архитектуры информационных систем государственных органов, тоже удобно использовать модель сервисного государства, причем такую, в которой правительство оказывает услуги гражданам (и их разновидности — госслужащим) и бизнесу, а министерства, агентства и службы — друг другу. Более того, госорганы должны создать нормальную, деловую, а в чем-то и технологическую среду и чтобы поддержать электронные услуги, предоставляемые бизнесом и гражданами. Поэтому полная картина оказывается весьма развитой.

Успешному построению сервисного государства, таким образом, могут способствовать удачное сочетание проведения реформы государственной службы, ориентирующей чиновника на качественное оказание публичных услуг, проведение административной реформы, основной целью которой является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления, внедрение ИКТ в государственном секторе, открытия общественных приемных в каждом субъекте Российской Федерации с целью правового просвещения граждан в сфере обучения работе с электронным правительством, принятия закона об открытости власти, в который будут включены нормы, в том числе обязывающие органы государственной власти, органы государственной власти субъектов предоставлять в открытом виде услуги по публикации информации на правительственном портале; услуги по взаимодействию — онлайновые услуги предполагают наличие двусторонней связи, позволяющей гражданам связаться с правительственными служащими и/или внутренними системами, получить шаблон документа, заполнить его и отослать обратно; услуги по проведению транзакций, например платежей, декларирование налогов и т. д.

1.      Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004, N 10.

2.      «Известия», 13 февраля 2004 г.

3.      Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013 — 2015 годах» // http://news.kremlin.ru.

4.      Амелин Р.В., Григорьева Е.А., Подсумкова А.А., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова // СПС КонсультантПлюс. 2011.

Мухамадеева Г.А. О практике применения норм жилищного законодательства при рассмотрении дел, связанных с исключением из членов жилищно-строительного кооператива // Вестник Адвокатской палаты Республики Башкортостан, N 2(31) 2013 г., с.37-38

Мухамадеева Г.А. О практике применения норм жилищного законодательства при рассмотрении дел, связанных с исключением из членов жилищно-строительного кооператива // Вестник Адвокатской палаты Республики Башкортостан, N 2(31) 2013 г., с.37-38

В начале прошлого года в нашу Коллегию обратилась группа граждан, являвшихся членами одного небезызвестного в нашем городе жилищно-строительного кооператива (далее – Кооператив) с просьбой оказать им юридическую помощь по сопровождению гражданского дела о восстановлении в членах кооператива.

Для справки необходимо сказать, что данным Кооперативом несколькими протоколами было исключено около 20 членов.

Фабула дела заключалась в следующем.

В период 2008-2010 годы между гражданами и Кооперативом в лице его Председателя правления были заключены членский договор (договор присоединения).

В соответствии с положениями указанных договоров подписанием Договора члены кооператива, в соответствии со ст. 428 Гражданского кодекса РФ, безоговорочно присоединялись к условиям приобретения жилых помещений, принятым в Кооперативе и изложенным в Положении о порядке приема Кооператив. За гражданами как за членами кооператива было закреплено право на приобретение объектов недвижимости (квартир) с позволяющими их индивидуализировать характеристиками:

Также в соответствии с положениями Членского договора Член кооператива обязался осуществлять внесение паевых и членских взносов в соответствии с Графиком платежей, который являлся приложением к договору. Как это часто теперь бывает гражданами Кооперативу по акту приема-передачи были переданы простые векселя по предъявлению, эмитентом которых являлось Общество – Застройщик данного жилого квартала. Помимо паевого взноса членами также уплачивался вступительный взнос.

По утверждению всех граждан ситуация складывалась таким образом, что в скором времени Кооператив перестал исполнять свои обязательства, строительную площадку признали «проблемной» и включили в так называемый «президентский» список. Появился новый Застройщик, который взял на себя обязательство завершить строительство. Кооператив прекратил принимать у граждан членские взносы со ссылкой на то, что 31строительство дома не ведется. В безналичном порядке граждане оплатить данные взносы не решились, да и Кооператив каких-либо требований и претензий в связи с уплатой не предъявлял.

Однако вскоре гражданам стали приходить письма с уведомлением о том, что они исключены из членов Кооператива на собрании, на котором они не присутствовали, к письму прилагалась выписка из протокола общего собрания членов Кооператива, а также простой вексель организации-Застройщика, который к тому времени уже был признан несостоятельным.

Перед нами стояла задача оспорить решение кооператива изложенное в форме протокола общего собрания, как то предполагает ст.117 Жилищного кодекса РФ. Исковые требования были основаны на следующих доводах.

В соответствии со ст. 117 Жилищного кодекса РФ общее собрание членов жилищного кооператива является правомочным, если на нем присутствует более пятидесяти процентов членов кооператива. Решение общего собрания членов жилищного кооператива считается принятым при условии, если за него проголосовало более половины членов жилищного кооператива, присутствовавших на таком общем собрании, а по вопросам, указанным в уставе жилищного кооператива, — более трех четвертей членов жилищного кооператива, присутствовавших на таком общем собрании.

О собрании, назначенном определенную дату ни истцы, ни какие-либо иные члены Кооператива не извещались, участия в собрании не принимали.

Согласно ч. 6 ст. 46
ЖК РФ собственник жилого помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме с нарушением требований настоящего кодекса, в случае, если он не принимал участие в этом собрании или голосовал против такого решения и если таким решением нарушены его права.

Указанная норма
по аналогии применима к правоотношениям между ЖСК и его членами, поскольку нормами главы 11
ЖК РФ указанные правоотношения не урегулированы.

Согласно ст. 48
ЖК РФ голосование на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме осуществляется собственником помещения в данном доме как лично, так и через своего представителя.

Представитель собственника помещения в многоквартирном доме на общем собрании собственников помещений в данном доме действует в соответствии с полномочиями, основанными на указаниях федеральных законов, актов уполномоченных на то государственных органов или актов органов местного самоуправления либо составленной в письменной форме доверенности на голосование. Доверенность на голосование должна содержать сведения о представляемом собственнике помещения в соответствующем многоквартирном доме и его представителе (имя или наименование, место жительства или место нахождения, паспортные данные) и должна быть оформлена в соответствии с требованиями пунктов 4
и 5 статьи 185
Гражданского кодекса Российской Федерации или удостоверена нотариально.

Данная норма
применима по аналогии и к отношениям, связанным с проведением собрания членами ЖСК (Определение Санкт-Петербургского городского суда от 19.09.2011 N 14176).

Каких-либо доверенностей в порядке установленном пунктами 4
и 5 статьи 185
Гражданского кодекса Российской Федерации или удостоверенных нотариально истцы не давала.

Однако судом было установлено, что на собрании всех членов Кооператива представляло одно лицо – председатель Кооператива, которому при заключении членского договора были выданы доверенности в простой письменной форме.

Граждане считали, что решениями принятыми собранием нарушены их законные права, так как согласно оспариваемым решениям они лишались закрепленных за ними квартир.

Статья 130 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что член жилищного кооператива может быть исключен из жилищного кооператива на основании решения общего собрания членов жилищного кооператива (конференции) в случае грубого неисполнения этим членом без уважительных причин своих обязанностей, установленных настоящим Кодексом или уставом жилищного кооператива.

Мы считаем, что гражданами не допущено грубого неисполнения своих обязанностей. На день обращения в суд у Истцов имелась незначительная задолженность по уплате членских взносов. Паевый и вступительный взносы выплачены Истцом в срок и в полном объеме.

Кроме того, Кооператив также не исполнял свои обязательства в срок. В соответствии с условиями Членского договора ориентировочный срок сдачи дома в эксплуатацию был просрочен уже на год, а дом до сих пор только строился. Также обращалось внимание суда на то, что Кооперативом гражданам были возвращены простые векселя по предъявлению, эмитентом которого являлось Общество-Застройщик. В отношении эмитента было вынесено определение о признании его несостоятельным (банкротом).

Также Кооперативом был не соблюден порядок исключения члена Кооператива за неуплату членских взносов.

В соответствии с нормами Положения о членстве в Кооперативе вопрос о признании причин просрочки платежей неуважительными, решается Правлением Кооператива, а в случае несогласия члена Кооператива, допустившего просрочку, с решением Правления Кооператива – Собранием Кооператива. Решение Собрания Кооператива является окончательным. Доказательством уважительности причин могут служить документы (нотариально заверенные копии), представляемые членом Кооператива.

Каждый случай просрочки уплаты взносов и оплаты неустоек фиксируется Кооперативом в журнале учета платежей с целью создания платежной истории каждого члена Кооператива и возможности принятия в будущем со стороны Кооператива правильных и обоснованных решений.

Из буквального толкования указанных норм следует, что по факту просрочки уплаты взносов Истцом должно было быть созвано заседание Правления, на которое должна была быть приглашен сам член Кооператива для дачи пояснений и представления документов, подтверждающих уважительность причин пропуска срока оплаты членских взносов. Если гражданин был бы не согласен с принятым Правлением Кооператива решением, он имел право обратиться с этим вопросом к Собранию членов Кооператива. Помимо этого, в Кооперативе должен был вестись журнал учета платежей, в котором бы были зафиксированы факты просрочки.

Из протокола заседания Правления Кооператива, представленного в материалы дела следовало, что одним из вопросов повестки дня обсуждался вопрос об исключении гражданина из членов Кооператива. Сведений о приглашении его на данное заседание Правления Кооператива, а также о том, что при обсуждении вопроса о его исключении была обозначена необходимость выяснить причины допуска просрочки уплаты членских взносов в протоколе не имелся.

Таким образом было допущено нарушение порядка исключения из членов Кооператива, предусмотренного Положением.

Все указанные доводы были оценены судами первой, апелляционной и кассационной инстанции. Окончательным решением судебных инстанций стало признание решений об исключении членов Кооператива незаконными, обязании Кооператива принять у них членские взносы, обязании Кооператива закрепить за ними указанные в членских договорах квартиры.

Особо хотелось бы обратить внимание на следующие тезисы построения правовой позиции по указанным делам. Верным способом защиты нарушенных прав в данном случае является признание незаконным решения об исключении члена Кооператива, выраженное в форме протокола, а не признание незаконным самого протокола. В данном случае суд счел возможным применение по аналогии к отношениям, связанным с членством в жилищно-строительном кооперативе, нормы о форме доверенности на право представления члена товарищества собственников жилья. Судом также был сделан вывод о ненадлежащем извещении членов Кооператива о намечающемся собрании. Помимо изложенного судом был принят довод о том, что Кооперативом нарушен порядок исключения из членов Кооператива, предусмотренный локальными нормативно-правовыми актами Кооператива.