Максимова М.А., Фахрутдинова Г.Р. К вопросу о «допустимости» отклонения от средней нормы представительства избирателей через призму института усмотрения // Вестник Адвокатской палаты Республики Башкортостан, 2014г.

Согласно подпункту 30 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный округ — территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица)[1].
Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ.
Смысл образования избирательных округов состоит в соблюдении требования, которые должны соблюдаться при образовании (определении) одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Данные требования заключаются в соблюдении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства и в соблюдении территориальной целостности.
Однако, довольно интересным представляется вопрос, связанный с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей при формировании избирательного округа, а также случаи несоблюдения таких норм.
Возможность отклонения от средней нормы представительства избирателей предусмотрена п.4 ст.18 ФЗ «Об основных гарантиях…». Данное положение было подтверждено и легализовано КС РФ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г., в соответствии с которым была обозначена возможность исключения из общего правила формирования одномандатных избирательных округов, а именно возможность признания избирательным округом территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства[2].
Отмечу, что ч. 5-6, ст. 15 «Кодекс Республики Башкортостан о выборах» от 06.12.2006 №380-з содержит аналогичную норму, определяющую порядок установления примерно равного представительства от различных административно-территориальных образований[3].
Целью установления соответствующих норм является соблюдение гарантий конституционных прав граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть соблюдение именно активного избирательного права жителей определенной территории на равное и пропорциональное представительство в органах власти и управления.
Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Федерации, относящимися к основам конституционного строя[4]. По этим причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства.
Тем самым, были признаны соответствующим Конституции РФ положения закона о том, что при проведении выборов избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с предусмотренными законом допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей.
Таким образом, необходимость включения данных положений в ФЗ «Об основных гарантиях…», а также в законы субъектов РФ вызвана обеспечением возможности реализации равных прав граждан на избрание представителей в органы власти, по таким причинам как:
— неоднородность размещения населения в различных регионах РФ, вызванных, неравномерностью заселения территорий обусловленных, историческими, географическими и климатическими особенностями Российской Федерации;
— отсутствие единой системы формирования административно — территориального деления районов на местном уровне;
— необходимость учитывать интересы малочисленных народов.
Конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации предполагает правовое установление равенства их потенциальных возможностей обладания всеми правами, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Равенство предполагает собой некие равные стартовые условия для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией Российской Федерации.
При этом практика применения аналогичной нормы ранее действующего Закона об основных гарантиях 1997г. показала, что установление общего 10 % отклонения не позволяет достаточным образом учесть интересы всех избирателей, поскольку невозможно подогнать под единые рамки всё многообразие общественных отношений и особенности отдельных территорий.
Именно поэтому в ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» появилось дополнительное исключение о возможности в определенных случаях отклонения от средней нормы до 20 % (п.а), ч.4, ст.18).
Таким образом, для соблюдения примерного равенства по числу избирателей, на сегодняшний день, законодателем предусмотрены следующие конструкции допустимого отклонения:
1) в одномандатные избирательные округа допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей возможно отклонение не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30 процентов.
2) отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15 процентов от средней нормы представительства избирателей.
2.1. если округ включает в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования отклонение допускается в пределах от 10 до 20 процентов.
3) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов — не более 40 процентов;
Здесь же необходимо отметить, что законодателем допускается образование избирательных округов, как с положительным, так и отрицательным отклонением от средней нормы представительства, что подтверждается судебной практикой: Определении ВС РФ от 01 ноября 2006г. по делу № 92-Г06-17.
Судебная практика, по вопросу допустимой нормы отклонения строго придерживается буквы закона: Кассационное определение Псковского областного суда от 22.11.2011 по делу № 33-1568/2011: «…правильно суд учел и то обстоятельство, что в результате уточнений и устранения неточностей, отклонение от средней нормы представительства избирателей в избирательном округе № 3 с численностью избирателей 29 033 чел. составляет 9,89 процента, что не превышает величину допустимого отклонения от средней нормы в 10 процентов …»
Таким образом, суд обозначает отклонение от нормы категорией — «допустимое», соответственно все, что будет выше или ниже установленного процентного барьера, следует расценивать, как недопустимое.
Однако, не могу согласиться с такой позицией по следующим причинам:
Во-первых, реализация равных избирательных прав предусматривает. Как отмечалось выше, соблюдение единых стартовых условий, чем и обусловлено введение нормы по отклонению от средней нормы представительства избирателей при формировании избирательного округа.
Безусловно, с одной стороны, законодательное установление ограничительных условий (в виде четких процентов) по отклонению от нормы представительства оправдано, дабы избежать злоупотребления и искажение прозрачности выборов и установления волеизъявления граждан. С другой стороны, соблюдение процентного соотношения в установленных рамках априори представляется затруднительным, поскольку регламентировать едиными правилами все возможные комбинаций правоотношений невозможно.
Во-вторых, в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, в качестве вынужденной меры не должны воспрещаться определенные отступления от общей нормы представительства, в связи с чем, подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений.
Тем самым, считаю, что, реализуя принципы, провозглашенные Конституцией РФ, а также положения, обозначенные Постановлением Конституционного суда РФ 1998г., представляется целесообразным допустить возможность отклонения от нормы представительства, установленный ФЗ «об основных гарантиях…» с учетом небольших погрешностей, соблюдая принцип разумности.
В-третьих, целью установления соответствующих норм является соблюдение гарантий конституционных прав граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть соблюдение именно активного избирательного права жителей определенной территории на равное и пропорциональное представительство в органах власти и управления.
Учитывая изложенное выше, механизм реализации применения погрешностей при отклонениях от нормы представительства, на мой взгляд, может быть воплощен институтом усмотрения.
Тем самым, разрешение вопроса о применении процента отклонения от равенства по числу избирателей, на мой взгляд, целесообразнее возложить на компетентные органы, должностные лица, в компетенции которых предусмотрена возможность разрешения данного вопроса через усмотрение.
Разумеется, одной из обязанностей при разрешении вышеуказанного вопроса для каждого отдельного (единичного) случая должна являться процедура анализа местности, административно-территориальных границ, плотности населения, местных традиции и т.д.

Список использованных источников:

[1] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253.
[2] Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. Собрании законодательства Российской Федерации от 22 июня 1998 г., № 25, ст. 2304, [3] Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 06.12.2006 № 380-з Республика Башкортостан», № 237 (26220), 08.12.2006 г.
[4] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 514 – 515.